La MONUSCO est-elle encore un acteur de stabilisation dans l'est de la République démocratique du Congo, ou devient-elle un dispositif international chargé de gérer les conséquences d'un conflit dont les principaux rapports de force lui échappent ? La visite de son chef, James Swan, à Goma, le 3 novembre dernier, où il a rencontré Joseph Kabila et les responsables du Front pour la refondation de la nation (FRN), remet cette question au centre du débat.

La scène est politiquement lourde de sens. Le représentant spécial du secrétaire général des Nations unies s'est rendu dans une ville congolaise occupée par l'AFC/M23 et ses alliés, alors que la présence de forces rwandaises sur le territoire congolais est documentée par l'ONU. Il y a rencontré les dirigeants d'une coalition politico-militaire ayant succédé à l'AFC/M23. Cette image peut être perçue comme le symbole de l'impuissance de la mission face à l'occupation.

De la neutralisation du M23 au dialogue avec ses dirigeants

Le contraste avec 2013 est saisissant. Face à la progression du M23, le Conseil de sécurité avait autorisé la création d'une brigade d'intervention au sein de la MONUSCO. Dotée d'un mandat offensif exceptionnel et composée de contingents sud-africains, tanzaniens et malawites, cette force avait combattu aux côtés des FARDC et contribué à la défaite militaire du mouvement rebelle en novembre 2013.

La mission disposait alors d'un instrument militaire explicitement chargé de neutraliser les groupes armés et de réduire la menace qu'ils faisaient peser sur les populations et l'autorité de l'État. Son action dépassait la seule observation des hostilités. Cette victoire n'avait cependant pas conduit à la disparition définitive du M23.

Treize ans plus tard, le paysage a profondément changé. Bunagana, Goma, Bukavu et d'autres localités stratégiques du Grand Kivu ont été occupées successivement par l'AFC/M23, avec le soutien militaire rwandais dénoncé par les Nations unies. La MONUSCO n'a pu empêcher cette expansion ni inverser le rapport de force. Sa présence n'a pas suffi à enrayer la progression du mouvement et ses conséquences pour les civils.

Une mission présente, mais privée de l'initiative

Cette situation soulève une interrogation qui dépasse les seules capacités opérationnelles de la mission : quelle est la portée d'une présence internationale de maintien de la paix lorsque les forces qui menacent la stabilité peuvent étendre leur contrôle sans qu'elle parvienne à les arrêter ? La question se pose avec d'autant plus d'acuité que le Conseil de sécurité reconduit le mandat de la MONUSCO année après année, malgré la réduction progressive de ses effectifs.

La comparaison avec 2013 révèle un changement de posture. Hier, la mission participait à une opération ayant contribué à défaire le M23. Aujourd'hui, elle consulte les responsables d'une coalition qui en a repris les structures et contrôle une partie du territoire national. Son action semble ainsi glisser de la neutralisation de la menace vers la gestion de ses conséquences.

La MONUSCO n'est certes pas une armée de substitution aux FARDC, et la responsabilité première de la défense du territoire incombe à l'État congolais. Elle dispose néanmoins de responsabilités importantes en matière de protection des civils et de lutte contre les groupes armés. C'est l'écart entre ces responsabilités et les résultats observés qui nourrit la contestation de son utilité.

La médiation peut-elle devenir une forme d'accommodement ?

La rencontre de James Swan avec Joseph Kabila et les dirigeants du FRN doit être examinée sous cet angle. La MONUSCO explique que ces consultations prolongent les échanges entretenus avec l'AFC/M23 et visent notamment la protection des civils, l'accès humanitaire et le suivi du cessez-le-feu. Ces objectifs relèvent de sa mission. Mais leur poursuite dans une ville occupée comporte une portée symbolique que les seules explications institutionnelles ne peuvent dissiper.

Parler aux forces qui contrôlent un territoire peut être nécessaire pour ouvrir un couloir humanitaire, prévenir des violences ou vérifier le respect d'une trêve. Une organisation internationale ne peut pas toujours protéger les populations sans échanger avec ceux qui exercent une emprise militaire sur leur quotidien. Ce dialogue ne doit toutefois ni banaliser l'occupation ni conférer une légitimité politique aux conquêtes obtenues par les armes.

Le risque se situe précisément là. À force de négocier les conditions humanitaires et sécuritaires dans les territoires occupés, sans obtenir d'avancées vers la fin de cette occupation, la communauté internationale peut donner le sentiment de s'y adapter. La gestion de l'urgence prend alors le pas sur la recherche d'une issue durable.

Le malaise face à une paix qui ne revient pas

Pour les habitants de l'Est, les distinctions entre maintien de la paix, médiation et stabilisation peuvent paraître abstraites lorsque les villes restent occupées, que les déplacements forcés se poursuivent et que le retour à une vie normale demeure incertain. L'action des Nations unies devrait pouvoir se mesurer à une protection effective, à des résultats vérifiables et à une amélioration concrète de la sécurité.

La crise de crédibilité de la MONUSCO ne se résume donc ni à ses effectifs ni à ses capacités logistiques. Elle tient aussi à la confiance que son action peut encore inspirer. Une mission peut conserver son mandat, ses installations et ses mécanismes de concertation tout en perdant son autorité lorsque sa présence ne change plus sensiblement les conditions de vie des populations qu'elle doit protéger.

Cette situation ne relève pas de sa seule responsabilité. Les décisions du Conseil de sécurité, les intérêts de ses membres, les moyens accordés à la mission, ainsi que l'action militaire du Rwanda et de ses alliés doivent également être examinés. Cette multiplicité de responsabilités ne dispense cependant pas les Nations unies de rendre compte du décalage entre leurs objectifs de stabilisation et la réalité du terrain.

James Swan face à une contradiction institutionnelle

La visite de James Swan à Goma met en lumière une tension inhérente à sa fonction. Le chef d'une mission de maintien de la paix doit rencontrer les acteurs du conflit pour rechercher des solutions. Mais lorsque ces échanges se déroulent dans des villes occupées par des forces impliquées dans la poursuite de la guerre, ils peuvent aussi apparaître comme une adaptation à un rapport de force que l'organisation ne parvient plus à modifier.

L'enjeu n'est pas d'exiger qu'il refuse tout contact avec Joseph Kabila, Corneille Nangaa ou Bertrand Bisimwa. Il est d'évaluer ce que ces contacts produisent. Permettent-ils de mieux protéger les civils, de faire respecter le cessez-le-feu et de progresser vers le retrait des forces d'occupation ? Ou servent-ils essentiellement à négocier les modalités de vie dans un territoire dont le contrôle échappe toujours à l'État ?

Le débat dépasse ainsi la seule visite de Goma. Il porte sur la finalité du maintien de la paix en RDC. La présence de la MONUSCO, les arrangements qu'elle négocie et les violations qu'elle documente ne sauraient constituer une fin en soi. Son utilité doit aussi être appréciée à sa contribution à la fin de l'occupation et à la protection durable des populations.

Une mission qui ne parvient plus à agir sur les conditions qui prolongent la guerre risque de devenir, malgré elle, un dispositif de gestion de l'occupation. C'est sur cette frontière, et sur les résultats de son action, que la MONUSCO doit aujourd'hui apporter des réponses aux Congolais.

JSB

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